Legge 11 gennaio 1996, n.23 - Piano triennale 1999-2001

VALUTAZIONE DELLA SITUAZIONE SCOLASTICA IN AMBITO NAZIONALE E REGIONALE E LINEE GUIDA PER IL TRIENNIO 1999-2001

La normativa in materia di edilizia scolastica: la legge 11 gennaio 1996, n. 23

Con la legge 11 gennaio 1996, n. 23 "Norme per l'edilizia scolastica" sono state fissate le tipologie di interventi ammissibili a totale carico dello Stato, tali da soddisfare sia il bisogno immediato di aule, sia la riqualificazione e l'adeguamento del patrimonio edilizio alle norme di sicurezza, ai processi di riforma, all'innovazione, alla sperimentazione.

I Piani Annuali di programmazione degli interventi di edilizia scolastica, previsti dalla legge, si realizzano concretamente mediante Piani Annuali a fronte dei quali, la Cassa Depositi e Prestiti è autorizzata a concedere mutui ventennali con oneri di ammortamento a totale carico dello stato.

I Piani Generali Triennali ed i Piani Annuali di attuazione, sulla base del disposto dell'art. 4, comma 2 della L. 23/96, sono predisposti ed approvati dalle regioni - cui spetta la programmazione in materia di edilizia scolastica - sentiti gli uffici scolastici regionali, sulla base delle proposte formulate dagli enti competenti, sentiti gli uffici scolastici provinciali.

Con decreto del Ministro della P.I. vengono stabiliti i criteri per la ripartizione dei fondi tra le Regioni, sentita la Conferenza Stato/Regioni, indicate le somme disponibili e fissati gli indirizzi volti ad assicurare il coordinamento degli interventi ai fini della programmazione scolastica nazionale, sulla base delle indicazioni formulate dall'Osservatorio Nazionale per l'Edilizia Scolastica.

Le Regioni, entro novanta giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto sopra citato, approvano e trasmettono al Ministro della Pubblica istruzione i Piani generali triennali ed i Piani Annuali contenenti i progetti preliminari, la valutazione dei costi e l'indicazione dei destinatari in relazione alle disponibilità finanziarie.

Decorsi sessanta giorni dalla trasmissione dei Piani, in assenza di osservazioni del Ministro della Pubblica Istruzione, le Regioni provvedono alla loro pubblicazione nei rispettivi Bollettini Ufficiali.

Ove, al contrario, il Ministro della Pubblica istruzione riscontri delle difformità dei Piani regionali rispetto agli indirizzi della programmazione scolastica nazionale, invita le Regioni a modificare opportunamente i rispettivi Piani. Le Regioni provvedono a tali modifiche entro trenta giorni dalla data di ricevimento delle disposizioni ministeriali.

I finanziamenti per l'edilizia scolastica in Campania, nel triennio 1996-1998

La Legge n. 23/96, invero molto attesa dopo gli interventi della L. 488/96 e della L. 430/91, ha disposto un finanziamento globale per il primo triennio di programmazione (1996-98) di £. 1.538.000.000.000.= di cui £100.362.137.000.= assegnati alla Campania.

Va ricordato che, all'atto della formulazione del I Piano Triennale (1996-1998), gli Enti Locali della Campania risultavano beneficiari di notevoli risorse finanziarie per opere di edilizia scolastica, ai sensi delle citate leggi 488/86 e 430/91. I fondi risultavano così ripartiti per provincia:

Soltanto una esigua parte di tali finanziamenti risultava concretamente utilizzata dagli Enti beneficiari, particolarmente per le opere programmate nella provincia di Napoli, ove si evidenziava ancora una disponibilità di oltre 500 miliardi (limitatamente ad Amministrazione Comunale e Amministrazione Provinciale che venivano commissariati per i programmi approvati, al fine di consentire la realizzazione delle opere con poteri straordinari).

Va ancora ricordata, in questa sede, anche la Legge Regionale n. 50/85, concernente, soprattutto, contributi per interventi di costruzione, adattamento o miglioramento degli edifici scolastici, oltre che per l'acquisto di arredi e attrezzature, per i quali va presentata domanda entro il 30 gennaio di ogni anno.

I contributi assegnati in conto interessi, per provincia, nel triennio 1996/1998, risultano così ripartiti:

Si evidenzia, tuttavia, una larga insufficienza dei fondi stanziati per edilizia scolastica in Campania, rispetto al fabbisogno. A titolo esemplificativo si ricorda che, per i soli interventi ai sensi della L. 23/96, sono pervenute richieste per un ammontare di £. 1.714.041.356.924, riferiti a 1.733 interventi.

All'atto della elaborazione del nuovo piano triennale 1999-2001 non è possibile stabilire con sicurezza quali siano le risorse su cui poter contare, in quanto il collegato alla finanziaria (L. 448/98, art. 50, lett. m) ha previsto il finanziamento della sola prima annualità del secondo triennio di programmazione dell'importo di £. 30 miliardi come impegno ventennale decorrente dall'anno finanziario 2000, che consentirà una distribuzione di £. 385 miliardi. Si evidenzia un netto calo rispetto ai 595 miliardi resi disponibili per il 1998.

Alcuni dati sulla situazione scolastica nazionale e regionale.

(Fonte M.P.I. "La scuola statale - Sintesi dei dati - A.S. 1998/99)

Può rivestire una certa utilità riportare alcuni dati di sintesi, messi a disposizione del Ministero della Pubblica Istruzione, per quanto riguarda la distribuzione delle scuole stati a livello nazionale. Si evidenzia, data la capillarità del servizio su tutto il territorio nazionale, una preponderanza delle scuole elementari:

I mutati andamenti della popolazione scolastica, che sono alla base del recente processo di razionalizzazione delle rete educativa, hanno fatto segnalare una riduzione - di circa 1% a livello nazionale - delle consistenze delle scuole. Gli alunni che hanno frequentato le scuole statali di ogni ordine e grado di istruzione, sono stati - nell'A.S. 1998/99 - del 10, 7% in meno rispetto all'A.S. precedente.

Il valore medio nazionale, previsionale della consistenza della scuola statale nei prossimi anni è il seguente:

• scuole materne 31,9%
• scuole elementari 38,9%
• scuole medie 18,2%
• scuole superiori 11,0%

Sempre riferendosi ai dati ministeriali relativi all'A.S. 1998/99, la situazione delle strutture scolasticahe in Campania (numero delle scuole e non delle unità scolastiche) appare la seguente

N° scuole A.S. 98/99

• scuole materne 1.769 (sud 4.848 - nazionale 13.667)
• scuole elementari 1.707 (sud 4.516 - nazionale 16.654)
• scuole medie 812 (sud 2.308 - nazionale 7.777)
• istituti comprensivi 43 (sud 181 - nazionale 627)
• scuole superiori 485 (sud 1.457 - nazionale 4.806)

per un totale di 4.816 (sud 13.310 - nazionale 43.531)

N° classi A.S. 98/99

• scuole mat. ed elementari 18.233 (sud 43.631 - nazionale 142.916) con pluriclassi 269 (sud 1.177 - nazionale 3.787)
• scuole medie I° 11.713 (sud 26.774 - nazionale 82.360)di cui 3^ classe 4.018 (sud 9.213 - nazionale 28.489)
• scuole superiori 13.139 (sud 32.793 - nazionale 107.476)di cui 1° anno 2.946 (sud 7.114 - nazionale 23.338) di cui Ist. Tecn. e Prof. 1.749 (sud 4.340 - nazionale 14.629)

per un totale di 43.085 (sud 103.198 - nazionale 332.752)

Alunni per fasce d'età A.S. 1998/99

• bambini 3/5 anni 144.081 (sud 345.393 - nazionale 917.396)
• alunni scuole elementari 345.167 (sud 812.143 - nazionale 2.588.725)
• alunni scuole medie 242.555 (sud 552.699 - nazionale 1.683.460) di cui al 3° anno 78.768 (sud 180.613 - nazionale 557.805)
• alunni scuole superiori 300.998 (sud 738.375 - nazionale 2.350.575) di cui al 1° anno 73.995 (sud 174.565 - nazionale 562.444)

per un totale di 1.032.801 (sud. 2.448.610 - nazionale 7.540.156) di cui portatori di handicap 16.091 (sud 37.594 - nazionale 116.751)

Si ritiene, altresì, utile, riportare alcuni dati, elaborati dal Ministero Pubblica Istruzione, che avvalendosi di modelli statistici, ha definito gli andamenti, per grandi numeri, del sistema scolastico nei prossimi anni. Si tratta di proiezioni riferite all'A.S. 2000/2001, per il quale, però, la stima relativa alla scuola secondaria di II grado non tiene conto dell'impatto dovuto all'introduzione dell'innalzamento dell'obbligo.

Stima numero alunni per l'A.S. 2000/2001

• scuola materna 144.678 (sud 346.659 - nazionale 925.876)
• scuola elementare 336.166 (sud 786.210 - nazionale 2.554.294)
• scuola media 243.121 (sud 548.886 - nazionale 1.685.250)
• scuola superiore 295.501 (sud 715.546 - nazionale 2.273.912)

per un totale di 1.019.466 (sud 2.397.301 - nazionale 7.439.332)

Si evidenzia, relativamente alla Campania, un lieve decremento del numero complessivo di alunni iscritti. Registrano leggeri aumenti gli iscritti alla scuola materna e media di I grado. In calo elementari e superiori.

Gli edifici scolastici in Campania

In Campania vi sono, complessivamente, 4.148 edifici scolastici, così ripartiti per provincia:

• Avellino 460 (11,09%)
• Benevento 341 (08,22%)
• Caserta 761 (18,35%)
• Napoli 1.494 (36,02%)
• Salerno 1.092 (26,33%)
• Totale 4.148 (100,00%)

Tali edifici costituiscono il 9,76% del patrimonio immobiliare nazionale, per quanto attiene l'edilizia scolastica. E' una delle percentuali più cospicue: infatti, la Campania è preceduta soltanto dalla Lombardia (12,20% del totale nazionale) e dalla Sicilia (che, con appena il 9,79%, precede la Campania di un esiguo 0,03%). Per quanto riguarda gli edifici in affitto, in Campania essi sono in numero di 523 e rappresentano il 18,1% del totale nazionale, una percentuale che colloca la regione al primo posto in Italia. Non si hanno, al riguardo, dati attendibili per quanto riguarda la consistenza del fenomeno nelle singole aree provinciali. Ciò motiva la scelta, operata in sede nazionale, di attribuire un valore estremamente marginale a tale indicatore in sede di riparto dello stanziamento globale. La problematica relativa al progressivo adeguamento a nuovi parametri rispetto al triennio 1996-1998 è all'attenzione della Conferenza Stato/Regioni. E' tuttavia emersa la necessità, al fine di consentire il migliore utilizzo del patrimonio edilizio e delle risorse finanziarie, di costituire l'Osservatorio Nazionale per l'Edilizia Scolastica previsto dalla L. n. 23/96. L'Osservatorio promuove indagini, studi e ricerche; formula proposte per nuovi strumenti normativi, verifica lo stato delle fasi attuative della programmazione e ne valuta i risultati. L'Osservatorio ha approvato - tra l'altro - il progetto per la costituzione dell'Anagrafe Nazionale dell'Edilizia Scolastica, diretta ad accertare la consistenza e la funzionalità del patrimonio edilizio scolastico, al fine di conseguire fondamentali elementi di conoscenza, preliminari ad incisivi interventi nel settore. Sono in corso di definizione gli elementi che, a partire dall'adozione di una comune scheda di rilevazione, consentiranno di individuare le procedure informatiche di una ricognizione che si presenta complessa sotto molteplici aspetti, particolarmente quelli metodologici ed organizzativi.

I piani annuali 1996, 1997 e 1998: aspetti finanziari

Il totale del fabbisogno complessivo espresso nel triennio da Comuni e Province per il priomo triennio della Legge n. 23/96 è stato di £. 1.714.041.356.924.=, di cui £. 1.332.778.526.728.= presentato dai Comuni e £. 381.262.830.196.= dalle Province.

La tipologia degli interventi richiesti ha presentato i seguenti andamenti percentuali:

Il totale dei fondi assegnati alla Campania per il triennio è stato complessivamente di £. 100.362.137.000.= suddiviso in tre annualità. Tale finanziamento, rispetto al fabbisogno che si è manifestato, ne ha coperto una percentuale pari al 5,85%. Pertanto, rispetto al fabbisogno totale di £. 1.714.041.356.924.= è rimasto un fabbisogno residuo complessivo di £. 1.613.679.219.924.= non finanziato.

I finanziamenti attribuiti nel triennio sono stati i seguenti:

• 1996 £. 28.604.169.000
• 1997 £. 32.601.968.000
• 1998 £. 39.156.000.000

per un totale di £.100.363.137.000

e sono stati così ripartiti a livello provinciale:

Per categoria di intervento le percentuali di riparto sono state le seguenti:

L'effettivo riparto per area provinciale per l'intero triennio, risulta, quindi essere il seguente:

• Avellino 10.982.000.000 10,94%
• Benevento 9.619.000.000 9,58%
• Caserta 17.198.900.000 17,14%
• Napoli 43.126.169.000 42,97%
• Salerno 19.436.068.000 19,38%
• Totale 100.362.137.000 100,00%

Per quanto riguarda gli interventi finanziati, si evidenzia come, su 1.733 richieste, ne siano state finanziate 275, di cui n. 9 relative ad opere riguardanti scuole superiori e 266 relative alla scuola dell'obbligo. In dettaglio, il numero degli interventi si è così articolato:

La programmazione per il triennio 1999-2001

La fase che il "sistema scuola" sta attualmente attraversando si caratterizza per numerosi elementi altamente innovativi ma, nel contempo, per non meno rilevanti aspetti di incertezza. La riorganizzazione della rete scolastica, con alcuni - inevitabili - momenti di "viscosità" nella sua fase di prima applicazione è un primo elemento da considerare con estrema attenzione.

L'avvio dell'autonomia scolastica costituisce, a sua volta, un rilevante momento di cambiamento che, inevitabilmente, finirà per influire anche sugli aspetti "strutturali" delle scuole. Una diversa articolazione dell'offerta formativa, più strettamente collegata alle reali esigenze del territorio, riferita alle esigenze del mercato del lavoro ed in relazione con il settore della formazione, il potenziamento degli interventi di educazione permanente, non è che uno dei fattori che contribuirà sempre più, nei prossimi anni, ad una nuova configurazione dello stesso edificio scolastico. Un edificio aperto al sociale, dalle molteplici funzionalità, integrato con il territorio e, pertanto, inserito in una più generale strategia per il perseguimento di efficienza ed efficacia dei servizi, in una logica di economicità e razionalizzazione della gestione.

E si accenna soltanto alle problematiche connesse all'innalzamento dell'obbligo scolastico , il cui impatto sulle strutture scolastiche non è, allo stato, ancora valutabile.

Se, da un lato, si manifesta l'esigenza di un monitoraggio sempre più attento sulla situazione scolastica regionale (sia per quanto attiene l'effettivo esercizio del diritto allo studio, sia per quanto attiene all'evolversi della situazione in ambito più strettamente edilizio), dall'altro, sempre maggiori attese si rivolgono all'attivazione della Nuova Anagrafe Nazionale dell'Edilizia Scolastica, uno strumento che non appare più rinviabile ai fini di una razionalizzazione degli interventi. In tale direzione, la Regione Campania, ribadisce il suo impegno all'interno dell'Osservatorio Nazionale per l'Edilizia Scolastica e nell'ambito del Coordinamento Interregionale di cui ha la titolarità.

I criteri e le procedure

Sono formulati sulla base degli indirizzi formulati in sede nazionale mediante il D.M. del 6 settembre 1999, indirizzi che - si ricorda - devono assicurare il raggiungimento delle finalità previste dall'art. 1 della L. 23/96, con particolare riguardo all'adeguamento del patrimonio esistente alla vigente normativa di agibilità, igiene e sicurezza, nonché alla riqualificazione dello stesso ed al soddisfacimento del fabbisogno immediato di aule.

In particolare, si privilegiano gli interventi finalizzati alla messa a norma ed all'adeguamento delle strutture preesistenti alla normativa vigente in materia di agibilità, sicurezza, ed igiene, all'eliminazione delle barriere architettoniche, nonché gli interventi diretti ai completamenti funzionali di opere già iniziate, al soddisfacimento del fabbisogno immediato di aule ed alla eliminazione del fenomeno delle locazioni onerose; si tratta di interventi rivolti a determinare le condizioni strutturali idonee ad assicurare un adeguato standard qualitativo del servizio, il rinnovamento della didattica ed un'efficace lotta alla dispersione scolastica.

Si favorisce il coordinamento in materia di razionalizzazione della rete scolastica con la distribuzione degli edifici, tenendo anche conto dell'opportunità di un organico inserimento delle istituzioni scolastiche nelle diverse realtà territoriali, ciò anche per favorire un utilizzo più ampio e generalizzato delle strutture scolastiche da parte delle comunità locali.

Si tiene in attenta considerazione ogni intervento di adeguamento sugli edifici che sia relazionato alle nuove esigenze della scuola ed ai processi di riforma degli ordinamenti e dei programmi.

Nella scelta degli interventi si tiene conto, altresì, della loro celerità di esecuzione, con particolare riferimento alla esistenza di una progettazione esecutiva e all'assenza di vincoli di carattere normativo. Si tiene in opportuna considerazione, altresì, l'assegnazione di precedenti finanziamenti.

Sulla scorta di quanto previsto dalla L. 23/96, il Piano generale triennale di programmazione trova concreta attuazione con la predisposizione dei Piani Annuali che alle linee fissate nel Piano triennale si ispirano.

Allo stato, si procede alla definizione dei programmi triennali provinciali, con l'indicazione delle relative priorità, senza determinare gli interventi da finanziare nelle annualità 2000-2001, in considerazione delle mancata conoscenza delle relative disponibilità finanziarie.

I criteri sopra indicati consentono di definire il Programma relativo al 1999, ripartendo - con le modalità appresso indicate - lo stanziamento assegnato di £. 31.300.500.000.=, così come stabilito con Decreto Ministeriale del 06/09/1999, a favore di singoli interventi secondo le priorità previste.

Si rende così possibile assicurare finanziamenti ad opere effettivamente urgenti e cantierabili, riservandosi la possibilità, per gli anni 2000 e 2001 di riconsiderare, sulla base di ulteriori elementi di valutazione che potranno essere forniti fagli Enti Locali e dagli Uffici scolastici, le priorità nell'ambito delle richieste già incluse nel Programma triennale generale.

Il Piano generale triennale 1999-2001 ed il Programma relativo al 1999 vengono proposti all'approvazione del Consiglio Regionale. Pur tuttavia, nelle more dell'approvazione da parte del Consiglio Regionale, l'Assessore all'Istruzione e Cultura è autorizzato ad inviare copia del relativo atto deliberativo al Ministero della Pubblica istruzione, onde evitare l'intervento, in via sostitutiva, del Commissario di Governo, così come previsto dalla L. 23/96, art. 4.

I Piani annuali 1999 e 2000: il riparto degli stanziamenti

La somma assegnata alla Regione Campania, ai sensi della L. 23/96, come prima annualità del secondo triennio di programmazione regionale - quella relativa al 1999 - ammonta a £. 31.300.500.000.=.

Per la seconda annualità - quella relativa al 2000 - lo stanziamento assegnato alla Campania è stato pari a £. 33.201.160.000.=.

Tali somme, cosi come esplicitato nei Decreti Ministeriali di assegnazione (rispettivamente del 6 settembre 1999, pubblicato sulla G.U. dell'11 settembre 1999, n. 214, e del 6 aprile 2000, pubblicato sulla G.U. del 14 aprile 2000) sono derivate dall'insieme di parametri provinciali - diversamente aggregati - che qui di seguito si elencano:

1. indicatore sintetico dell'affollamento delle strutture;
2. indicatore sintetico della precarietà degli edifici e degli impianti;
3. indicatore sintetico della distribuzione territoriale;
4. indicatore semplice della carenza di palestre ed impianti sportivi;
5. indicatore semplice degli edifici soggetti a vincolo storico-monumentale;
6. indicatore semplice degli edifici in affitto.

Tali parametri, elaborati dal Ministero con apposite funzioni automatizzate, hanno determinato, per la Campania, la seguente ripartizione

A tali importi sono state aggiunte le somme di £. 496.650.000.= per il 1999 e di £. 1.357.180.000.= per il 2000, determinate dalla capacità di spesa regionale (rapporto tra mutui concessi ed il relativo erogato, sulla base dei dati più recenti della Cassa DD.PP.). L'importo è stato prelevato dalla somma preventivamente accantonata a livello nazionale, nella misura del 10% dello stanziamento complessivo. Questo incremento, con gli opportuni arrotondamenti, ha portato la somma complessivamente assegnata alla Campania per il 1999 a £. 31.300.500.000.=. Per il 2000, lo stanziamento complessivo, come già esplicitato, è stato di £. 33.201.160.000.=.

Al fine di ripartire detta somma tra le cinque aree provinciali della regione, si è proceduto secondo il seguente criterio:

1999. Si è proposto che - per un ammontare pari all'70% (£. 21.910.250.000.=) - lo stanziamento fosse suddiviso sulla base delle percentuali individuate in ambito Ministeriale per la suddivisione a livello regionale. Per il 20% - pari a £. 6.260.100.000. - è stato ripartito in maniera direttamente proporzionale al numero degli edifici scolastici. Il rimanente 10% (£. 3.130.500.000.=) è stato ripartito in maniera direttamente proporzionale al numero degli alunni frequentanti la scuola statale di ogni ordine e grado (dati A.S. 1998/99).

Il riparto per area provinciale è risultato essere il seguente:

Effettuati gli opportuni arrotondamenti, lo stanziamento è risultato così suddiviso:

2000. E' stato confermato il criterio adottato per il 1999 e, pertanto, lo stanziamento complessivo è stato ripartito in tre quote, rispettivamente del 70, del 20 e del 10%, rispetto ai parametri sintetici del Ministero della P.I. (£. 23.240.812.00=), al numero di edifici scolastici (6.640.232.000=) e alla popolazione scolastica (£. 3.320.116.000).

Il riparto finale è stato quindi il seguente:

Effettuati gli opportuni arrotondamenti, lo stanziamento è risultato così suddiviso:

Il fabbisogno nel triennio 1999 - 2001

Il totale del fabbisogno complessivo espresso nel triennio da Comuni e Province per il secondo triennio della Legge n. 23/96 è di £. 1.165.121.825.306.=, di cui £. 917.916.825.306.= presentato dai Comuni e £. 247.205.000.000.= dalle Province.

La tipologia degli interventi richiesti presenta i seguenti andamenti percentuali:

Pur non essendo ancora nota l'entità degli stanziamenti per gli anni 2000 e 2001, risulta una notevolissima disparità tra il fabbisogno rappresentato dalle Amministrazioni locali e la concreta possibilità di dare corso ad interventi di edilizia scolastica risolutivi per le problematiche della Campania.

Si presenta, tra l'altro, particolarmente difficoltoso l'adeguamento degli edifici alle norme di sicurezza di cui al D. Leg.vo 626/94 che pone non pochi problemi agli Enti locali su cui ricadono le responsabilità conseguenti alla mancata realizzazione degli interventi necessari. Non è fuori luogo paventare, in numerosi casi, la chiusura degli edifici, in mancanza di interventi risolutori che, in questa fase, non possono fondarsi che sul reperimento di risorse aggiuntive ed in un dilazionamento dei termini previsti dalla norma.

Si confermano, pertanto, le priorità relative ad opere di adeguamento e di messa in sicurezza, assumendole a linee di intervento "guida" per l'intero arco del triennio.

Si stabilisce la possibilità di modifica della destinazione dei mutui su richiesta dell'Ente beneficiario, nell'ambito degli interventi inseriti nella programmazione triennale.

Nel caso in cui gli Enti beneficiari non si conformino ai tempi previsti per gli adempimenti di cui all'art. 4, comma 5, della L. 23/96 (approvazione progetti e richiesta dei mutui), si procederà all'attivazione del potere sostitutivo di cui al comma 9 del citato articolo.

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